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Pour sortir de l’état d’urgence sans abîmer notre droit commun

Le journal Le Monde a révélé en fin de semaine dernière un avant-projet de loi visant à renforcer « la lutte contre le terrorisme et la sécurité intérieure ». Ce texte semble avoir déjà fait l’objet d’une Réunion Inter Ministérielle. Il ne ressort pas de la lecture de ce texte qu’il procède à une intégration pure et simple de l’état d’urgence dans notre droit commun. Il ouvre par exemple la question d’un dispositif qui pourrait servir de sortie progressive des assignations à résidence de l’état d’urgence (dans son article 3). Il impose la « finalisation » des mesures, en les réservant toutes explicitement aux questions de terrorisme, alors que nous avons eu à connaître d’une souplesse parfois contestable de l’état d’urgence.

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Pour sortir de l’état d’urgence sans abîmer notre droit commun : ne pas oublier les conquêtes, évaluations et préconisations parlementaires

Le journal Le Monde a révélé en fin de semaine dernière un avant-projet de loi visant à renforcer « la lutte contre le terrorisme et la sécurité intérieure ». Ce texte semble avoir déjà fait l’objet d’une Réunion Inter Ministérielle. Il ne ressort pas de la lecture de ce texte qu’il procède à une intégration pure et simple de l’état d’urgence dans notre droit commun. Il ouvre par exemple la question d’un dispositif qui pourrait servir de sortie progressive des assignations à résidence de l’état d’urgence (dans son article 3). Il impose la « finalisation » des mesures, en les réservant toutes explicitement aux questions de terrorisme, alors que nous avons eu à connaître d’une souplesse parfois contestable de l’état d’urgence.

Cet avant-projet semble devoir s’inscrire dans le projet d’une préparation à une sortie de l’état d’urgence. Cet objectif est sain. La précédente majorité s’était engagée résolument dans cette voie en mai 2016, en ne prorogeant l’état d’urgence que pour deux mois et en supprimant la possibilité du recours aux perquisitions administratives. Mais le tragique attentat du 14 juillet 2016, commis alors que l’état d’urgence était toujours en vigueur, conduisit à sa prolongation.

Cependant ce projet de loi appelle plusieurs remarques du point de vue parlementaire :
Aucune des préconisations formulées par le rapport d’enquête parlementaire sur la lutte contre le terrorisme des députés Sébastien Pietrasanta (PS) et George Fenech (LR) n’est reprise.
Aucune des préconisations formulées par le rapport de contrôle parlementaire de l’état d’urgence réalisé par Jean-Frédéric Poisson (PCD) et moi-même n’est reprise.

Depuis dix-huit mois le législateur a instauré dans la loi et pratiqué avec détermination un contrôle parlementaire de l’état d’urgence, notamment en obligeant depuis juillet 2016 l’administration à lui communiquer copie de tous les actes pris dans le cadre de l’état d’urgence. Le projet de texte va à l’inverse. Ce contrôle parlementaire, qui prend appui sur le caractère « hors du commun » de la législation de l’état d’urgence, deviendra impossible si des dispositions de cet état intègrent notre droit commun, alors même que le pouvoir d’appréciation et d’initiative du Ministre de l’intérieur et des préfets serait renforcé par ce texte.

Depuis dix-huit mois le législateur a progressivement modifié la loi du 03 avril 1955 relative à l’état d’urgence pour renforcer les garanties relatives aux libertés individuelles, particulièrement en introduisant une limitation de la durée des assignations à résidence. Le projet de texte semble vouloir instaurer une « sous » assignation à résidence, qui ne prévoit plus d’astreinte à domicile mais à résider sur une commune donnée. Cette astreinte pourrait être renforcée par le port d’un bracelet électronique ainsi que par une obligation de remise de « ses identifiants de tout moyen de communication électronique ». L’honnêteté m’oblige à reconnaître qu’un dispositif de sortie progressive des assignations à résidence de l’état d’urgence est probablement à construire. Mais cela peut-il se faire par le dispositif ainsi présenté à l’article 3 du projet de loi qui ne prévoit aucune limitation de durée, alors qu’un dispositif d’assignation à résidence pour les personnes revenant de zones de combat (article 225-2 du même code de sécurité intérieure) est limité à un maximum de trois mois ?

Depuis dix-huit mois le parlement a toujours pesé, Assemblée nationale et Sénat confondus, pour réduire la durée des périodes d’état d’urgence. Cette limitation de durée est en définitive la seule véritable garantie de mettre fin à certaines mesures. En effet, toutes les assignations à résidence tombent à la fin de chaque période et doivent être reprises. C’est en pratique le processus par lequel la plupart des assignations ont pris fin. Le projet va à l’inverse : Il n’y a plus de limitation dans le temps par une durée globale qui couvrirait toutes ces mesures, ce qui constituait une garantie fondamentale.

Notre législation actuelle oblige le pouvoir exécutif à justifier du recours à l’état d’urgence, puis au bout de douze jours impose l’adoption d’une loi de prorogation qui fait l’objet d’un débat et qui limite dans le temps l’application de cette législation d’exception. Le projet fait l’inverse. Il laisse au seul ministre de l’intérieur, voire de la seule administration, selon les mesures, cette faculté d’appréciation et d’initiative.

Depuis dix huit mois l’état d’urgence a donné des résultats qu’il faut regarder sans complaisance ni critique systématique. Parmi les acquis de ces mois difficiles, le contrôle parlementaire a pu apprécier la qualité de la coordination territoriale qui s’est développée entre tous les acteurs de la justice, de la sécurité, du renseignement, de la pénitentiaire. C’est dire si cela rend difficilement compréhensible la rédaction de l’article 4 du projet de loi, qui prévoit des perquisitions administratives « après autorisation du procureur de la République de Paris ». D’une part, si le procureur de la République de Paris doit les autoriser, pourquoi ne décide-t-il pas tout simplement de ces perquisitions ? D’autre part, cela fait disparaître la remarquable coordination en cours de développement entre les préfets et les procureurs territoriaux.

Enfin, le parlement a débattu et était proche d’un accord entre l’Assemblée nationale et le Sénat, dans le cadre du projet de loi « protection de la nation », quant à la nécessité de constitutionnaliser l’état d’urgence pour encadrer les mesures pouvant en relever. Le rapport de contrôle parlementaire proposait également cette constitutionnalisation pour encadrer plus strictement les conditions de prorogation d’une période d’état d’urgence. A l’inverse ce projet abolirait toute recherche de telles garanties.

Ainsi, ce projet de loi oublie les progrès conquis par le parlement dans son ensemble, Assemblée nationale et Sénat, ainsi que toutes les évaluations et préconisations parlementaires de ces derniers mois, en matière de lutte antiterroriste et d’encadrement de l’état d’urgence pour concilier nos objectifs de sécurité et nos principes démocratiques. La sortie de l’état d’urgence est une réelle difficulté politique, mais notre droit commun ne peut pas être la variable d’ajustement pour cette sortie. Un débat parlementaire sérieux et exigeant devra avoir lieu sur ce projet de loi pour permettre une décision la plus large possible de sortie de l’état d’urgence.

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